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Zonas económicas especiales, una apuesta no garantizada

La primera de la era moderna fue creada en Irlanda en 1959, hoy, con más de cuatro mil en el mundo, su modelo incluye varios riesgos

De Ruanda a los Emiratos Árabes Unidos, pasando por China, las zonas económicas especiales están de moda entre los gobiernos que esperan animar sus cifras comerciales y de inversión. Aparecen incluso dentro de los refugios fiscales como las Islas Caimán, que tienen una nueva.
“Cualquier país que no tenía una hace 10 años ahora la tiene o parece estar planeando una”, dijo Thomas Farole del Banco Mundial.
Pero no es un jardín de rosas. Las zonas económicas especiales, enclaves en los cuales los exportadores y otros inversionistas reciben incentivos fiscales, arancelarios y regulatorios, crean distorsiones en las economías. Otros costos incluyen la inversión en infraestructura requerida y los ingresos fiscales perdidos con la esperanza de que sean compensados por el impulso a los empleos y el comercio.
En realidad, muchas zonas fracasan y aunque no hay datos oficiales de desempeño, la evidencia anecdótica sugiere que caen en tres categorías amplias: unos cuantos éxitos desmedidos, un número más grande que termina con resultados marginalmente positivos en las evaluaciones de costo-beneficio y una larga lista de zonas fracasadas que nunca despegaron, fueron mal operadas o atrajeron a inversionistas que felizmente recibieron las exenciones fiscales sin producir resulta-dos sustanciales.
SIEMPRE CHINA
Las primeras zonas de libre comercio estuvieron en la antigua Fenicia. La primera moderna se estableció en el Aeropuerto Shannon de Irlanda en 1959, pero la idea despegó en los años 80 después de que China las adoptó. Ahora hay más de cuatro mil. Un estudio de 2008 estimó que 68 millones de personas trabajaban en ellas. Vienen en muchas formas, desde “zonas de procesa-miento de exportaciones” básicas hasta “ciudades chárter”, zonas urbanas que establecen sus propias regulaciones en todo tipo líneas de negocios.
La mayor historia de éxito es China, cuya decisión en 1980 de crear una zona en Shenzhen transformó a la ciudad en una potencia de las exportaciones. Desde entonces, docenas han surgido en todo el país. En marzo, el presidente Xi Jinping instó a un ritmo más rápido de lanzamientos.
Otros éxitos incluyen a Malasia, Corea del Sur y los Emiratos Árabes Unidos. Filipinas ha recibido elogios por sus zonas “PEZA”, que ofrecen un modernizado proceso de emisión de permisos para inversionistas extranjeros, dijo Shang-Jin Wei, del Banco Asiático de Desarrollo.
La mayoría de los economistas coincide en que las zonas catalizaron la liberalización de China, que las usó para probar las reformas que eran consideradas demasiado difíciles de dar a conocer nacionalmente. En la República Dominicana, ayudaron a crear un considerable sector manufacture-ro en una economía anteriormente dependiente de la agricultura.
El impacto general de las zonas en el comercio no se comprende bien. Un estudio publicado en 2014 por los economistas de la Universidad París Dauphine concluyó que, para un nivel dado de protección arancelaria, las zonas incrementan las exportaciones para los países en los que están y para otros países que ofrecen productos intermedios o componentes. Esto ayuda a explicar por qué la Organización Mundial de Comercio generalmente tolera las zonas, aun cuando muchas vio-lan sus reglas sobre los subsidios. Sin embargo, el estudio también concluyó que las zonas en ocasiones dan a los países una excusa para conservar las barreras proteccionistas en el resto de la economía.
También surgen problemas más prosaicos. La burocracia puede ser excesiva y los burócratas contar con poco financiamiento, en ocasiones al mismo tiempo. A menudo se gasta muy poco en ferrocarriles, carreteras y puertos para enlazar a la zona con el resto del mundo. Muchas zonas africanas han pasados apuros por esas razones. Una en Senegal fracasó debido a una combinación de excesiva burocracia, altos costos de la electricidad y su distancia desde un buen puerto.
Los desarrolladores se han retirado de 61 de las 139 zonas aprobadas en el estado indio de Maharashtra debido a la formulación caprichosa de las políticas, un proceso de selección turbio y la preocupación por las perspectivas económicas. Un sondeo encontró que las compañías en ocasiones tenían que tratar con 15 agencias diferentes para hacer negocios en una zona india. Las protestas violentas por parte de los residentes locales contra la adquisición de terrenos para las zonas también han disuadido a los inversionistas.
Además, los gobiernos en ocasiones adoptan a las zonas por la razón equivocada: para obtener elogios para la reforma –y votos– sin tener que correr el riesgo de una liberalización total.
Algunos funcionarios ven a las zonas económicas especiales como vehículos para la corrupción. En 2005, el 60 por ciento las compañías en las zonas indias reportaron haber hecho pagos “irregulares” a las autoridades. El me pasado, el primer ministro de Ucrania dijo que se oponía a las zonas debido a la corrupción. Las zonas en Nigeria enfrentaron la firme resistencia de la agencia aduanal, la cual no quería perder su influencia. Otra preocupación es el uso de las zonas para lavar dinero inflando los valores de las exportaciones.
LA DIVERSIDAD, EN CONTRA
El concepto también parece tener límites naturales. Lo que funciona en la manufactura podría no hacerlo otros sectores. La Zona de Libre Comercio de Shanghái, lanzada en 2013 y enfocada en las finanzas, ha sido decepcionante. A los economistas les preocupa que sea imposible jugar con los controles de capital de China, por ejemplo, sin que los efectos se derramen al resto de la eco-nomía. Quizá como resultado, las autoridades han sido cautelosas.
Eso no ha impedido que China apruebe planes para más zonas financieras. El gobierno también está promoviéndolas en el extranjero ayudando a seis países africanos a establecer algunas. Aun-que las suyas son operadas por el Estado, es probable que más zonas sean de propiedad y operación privadas. En Filipinas, por ejemplo, ya hay más de diez veces zonas privadas que públicas.
ENCLAVES CON REGLAS PROPIAS
Esto quizá vaya más lejos, si las ciudades chárter operadas en privado y otras de las llamadas “zonas de gobernanza especial” cobran fuerza. La idea es crear enclaves que elaboren sus propias reglas en todos los asuntos de negocios, desde la regulación laboral hasta los códigos anticorrupción; “ver a las leyes como servicios que las compañías demandan”, dijo Lotta Moberg la Uni-versidad George Mason en Fairfax, Virginia.
Esos proyectos ofrecerán competencia más efectivamente que las zonas enfocadas en los incentivos fiscales, dijo Shanker Singham, fundador de Enterprise Cities. Singham está en negociaciones para desarrollar sitios en Bosnia, Colombia, la República Dominicana, India, Marruecos y Omán, pero éstas están mayormente en una etapa inicial.
El proyecto de ciudad charter más avanzado, respaldado por un grupo de estadunidenses, está en Honduras. Sin embargo, aún no ha iniciado y ya es polémica. A muchos hondureños les preocupa que vaya a operar como un Estado dentro de un Estado, exprimido por intereses empresa-riales. En la mayoría de los países es probable que esos proyectos paraestatales encuentren dificultades políticas.
Ya sea que esas zonas libres peguen o no, hay que esperar más experimentos. Corea del Sur y Tailandia están desarrollando parques ecoindustriales. Otros están considerando zonas para poblaciones de refugiados.
Para bien o para mal, el número de zonas pudiera superar cinco mil dentro de poco tiempo.

 

 

Con información de El Economista

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