Por Julián Jesús Gudiño Galindo. (*)
I.- Introducción.
Bajo la estela de la globalización, el auge y reconocimiento de la doctrina de los Derechos Humanos; la Organización de las Naciones Unidas adquiere un rol protagónico y sustancial, en el que el término seguridad, adopta una dimensión amplia, poli-temática e integral.
La conceptualización de la seguridad, adquiere de forma correcta, el sustantivo de humana; así, con un enfoque humanista, se coloca como eje al ser humano de los diversos tópicos que tienen que ver sobre el pleno respeto a su integridad y desarrollo.
En esa óptica, se impacta a las conceptualizaciones regionales de los diversos Países respecto al término; en lo particular y para efectos de este documento, en México lo es sobre la seguridad pública, llegando a topes en que se considera la adopción absoluta del término Seguridad Humana, en sustitución del de Seguridad Pública.
Lo anterior, solo configura una forma simplista para entender los conceptos y con ello, llegar incluso a perfilar política pública, planes o programas de gobierno sobre una lógica basada en la simpleza que da el uso de modismos, sin reparar en el análisis de sus componentes sustantivos y el entorno en que se utilizaría, para con ello definir lo adecuado en una lógica de gobierno comprometido con el desarrollo de la democracia sustantiva y el principio de legalidad.
Por lo que se buscará en el desarrollo de este análisis, aportar elementos mínimos de reflexión que conlleven a dilucidar el alcance que podría tener el término Seguridad Humana, respecto a lo que conocemos como Seguridad Pública; incluso, si éste aún debe mantenerse vigente.
II.- Seguridad Pública.
En nuestro País, de forma tradicional, la seguridad pública se ha vinculado a dos elementos: La Policía y el Delito. El primero, como unidad administrativa que debe atender y el segundo, como fin u objetivo.
Lo anterior es de fácil comprobación en la visión social colectiva, en la que se asume que la policía debe proteger a los ciudadanos de los delincuentes; incluso, en los diferentes niveles de gobierno se asocia a dependencias y direcciones de Seguridad Pública con la Policía.
No obstante que constitucionalmente se define a la seguridad pública como una función vinculante en los tres niveles de gobierno, que incluye la prevención, investigación y persecución de los delitos; además de la sanción de las infracciones administrativas¹, la propia constitución le asocia a la policía la función de investigar delitos²; por lo que le circunscribe a la atención del delito.
En tal sentido, se puede perfilar que la seguridad pública ha tenido y mantiene, una asociación conceptual directa a la policía y los delitos como objetivo de su actividad, lo que conlleva a la esfera del Derecho Penal como su ambiente para su actuación y desarrollo.
Vinculación conceptual policía, delitos y derecho penal
En tal inferencia, y considerando las demás variables que integran el concepto constitucional de la seguridad pública, tenemos que tres actividades a cargo del poder público (prevención, investigación y persecución) tienen el mismo objetivo: El delito. Por lo que éste, se configura como el soporte o eje del modelo gubernamental de la seguridad pública.
Lo anterior, difumina las posibilidades de construcción de una Política Criminal amplia e integral, que no vea al derecho penal como la orientación, soporte y validación para la atención de los eventos delictivos; ya que bajo este telón, la Política Criminal se reduce a simple Política Penal.
Derecho penal es marco de la seguridad pública, con sustento en el delito
Política Penal que configura el actuar del gobierno en una lógica simple de autor-resultado, bajo el trinomio Hecho>Autor>Sanción, que implica, que a cada hecho delictivo cometido, debe responsabilizarse a su autor e imponérsele por ello, una pena. Con esto, se validan los resultados como positivos y existen avances objetivos en el combate al delito.
Esta visión lineal de atención del delito, que pretende producir sancionados (regularmente con privación de su libertad a través de la prisión) por cada delito cometido, como forma de legitimar los resultados; se adecua a la esencia del derecho penal, que es actuar sobre las consecuencias de los delitos y no sobre las causas que lo producen, en tal sentido, considerar una Política Penal como forma de lograr atemperar y reducir la producción de delitos, resulta pretencioso y probablemente una ilusión.
Al mirar por esta ventana, se observa que el combate al delito parte de la premisa de fortalecer al Estado; antigua visión del Monarca fuerte, que junto al deber de obediencia, ofrece protección, castigando a quien atenta contra el orden establecido.
En tal sentido, el delito se combate porque violenta el orden público, ese espacio concedido, donde los ciudadanos deberán tener una convivencia armónica a lo dictado por el orden jurídico establecido; determinaciones y concesiones que muestran la fortaleza del Estado.
Así, la seguridad pública es inherente a la preservación del Estado, bajo el concepto de que su ausencia o debilidad, des-protege a los ciudadanos; por ello, sus instituciones se diseñan y actúan bajo esa premisa, cubiertos por el manto jurídico adecuado para ello.
En ese hábitat, la Policía como institución se encuentra alejada de los ciudadanos, su lógica no es el servir-ayudar a la población, sino confrontar a los delincuentes; recordemos, que su función constitucional se ha enmarcado en el plano de la investigación de delitos, lo que si bien es cierto no debería limitarle para un actuar distinto, sí produce el mensaje de lo que al menos debe ser su prioridad institucional.
Por ello, la Policía se auto-constata principalmente a través del número de infractores que detiene, ya sea a una norma administrativa o en el nivel punitivo; así, resulta complejo que los integrantes de la Policía vean en las personas a un ciudadano, por el contrario, ubican a un posible transgresor a la norma; lo que genera una brecha de comunicación y confianza entre sociedad y policías. Grieta que se profundiza con auxilio de la sociedad, que mantiene la visión de que la Policía debe protegerlos de ser víctima de un delito, lo que exigen, reclaman y sancionan con la desconfianza hacia ellos, sentimiento que encuentra lugar común por parte de la policía hacía la sociedad.
Pese a esa desvinculación entre ciudadanos y policías, las razones se desvanecen ante el ineludible fin de fortalecer al Estado y con ello, la necesaria protección ante el delito; se busca y justifica la necesidad de configurar la institución de Policía bajo parámetros castrenses, si esto no fuere suficiente, se puede solicitar la intervención de las fuerzas militares para “poner orden” ante el despliegue de la delincuencia; la sociedad lo respalda.
Apoyos que emanan de una sociedad que se siente agraviada por la ineficacia de las instituciones del Estado en combatir a la delincuencia; así, se ceden espacios a las libertades y privacidad de los ciudadanos, que se configuran en las operaciones policiales de “revisión” en espacios comunes o en la legalidad constitucional que se otorga a medidas excepcionales como el arraigo. Todo ello, en aras de lograr la seguridad pública.
Acorde con una Política Penal, debe corresponder un diseño normativo que además de dar legalidad al actuar de las instituciones en ese fin de encontrar y castigar a los delincuentes, exalte las virtudes del Derecho Penal como forma de solución al delito; en tal sentido, ante el crecimiento de los eventos delictivos se deberá legislar incrementando las penalidades para aquellos que osen cometer delitos, incremento que puede llegar tan lejos, como el clamor social lo demande o el pulso legislativo lo determine. Si existen nuevas formas de comisión de delitos, la fórmula legislativa es sencilla, penalizar las nuevas conductas; con ello, se responde a la necesidad de la población por sentirse seguros y se contribuye a fortalecer la seguridad pública.
Respuestas legislativas propicias para una visión de seguridad pública en un ambiente penal; en algún otro, tal vez tendría el mote de “Populismo Penal”. Pero no aquí, no en donde la seguridad pública se confunde entre la institución de Policía con las responsables de procurar y administrar justicia; donde el objetivo común es sancionar delincuentes, donde sus resultados se presentan y evalúan conforme la prioridad estatal de combatir el delito, donde a través de anuncios triunfalistas de inversión cada vez mayor de recursos económicos, materiales y humanos; o bien, haciendo uso de las bajas en los delitos denunciados o altas en el número de detenidos, procesados o sentenciados, se muestran los logros en la loable tarea de combatir los delitos.
Afirmaciones que se desmoronan al observar datos históricos sobre la inversión económica, los delitos que se denuncian, consignados, sentenciados, sobrepoblación penitenciaria y cifra negra de los delitos que se cometen, como se puede ver en los siguientes gráficos y cuadro resumen:
Recursos destinados a funciones de Justicia, Seguridad Nacional, y asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior (Millones de pesos)
Tendencias y resultados de denuncias presentadas en el fuero común
(2001-2012)
Resumen de resultados
Los resultados de casi dos décadas muestran que se puede aumentar la inversión en más de 300% sin que se generen modificaciones sustanciales en las tendencias de los delitos que se denuncian; la eficacia del modelo solo puede consignar el 11% de los delitos que se ponen en su conocimiento y estos, a su vez son sancionados por el sistema penal con una pena en un 65.18%, que en realidad corresponde a solo el 7.17% del total que se denuncia.
Con lo anterior, puede inferirse que no existe una correlación directa entre el incremento de los recursos asignados y los resultados que el modelo de seguridad pública debiera generar y que la sociedad demanda.
Tal vez por ello, el nivel de confianza que la sociedad muestra respecto al resultado que espera al denunciar los delitos de que son víctimas, presenta un nivel de solo el 8%, ya que la cifra negra de los delitos que se cometen se ubica en promedio en 92%, lo que refleja el escaso margen de esperanza social en que se mueve el modelo de seguridad pública, tal solo 8 de cada 100, quedan en la expectativa de que tal y como debiera ser el resultado prometido, el responsable del delito sea sancionado con una pena; sin embargo, tal posibilidad se reduce a solo el .57% de los 8 de cada 100 que se denuncian.
Pese a ello, la exigencia hacia el modelo de seguridad pública se mantiene, la pretensión es la misma, al igual que la forma de validar los resultados del modelo; a cada delito debe corresponder una pena para su autor.
La simpleza de la demanda no da cabida a un simple análisis de la consecuencia que podría generar el que se cumpliera con ella; pese a ello, debe mantenerse presente que debido al modelo lineal de seguridad pública, se establece una interrelación de cada una de las variables que lo componen, por lo que cada vez que se aumente el volumen de las variables del modelo, aún con los mismos niveles porcentuales de “eficacia”, el porcentaje de sobrepoblación en el sistema penitenciario se incrementaría en el mismo ritmo en que aumenten las variables; si además, se cumpliera el deseo de que los porcentajes de “eficacia” del modelo tengan un incremento, el sistema penitenciario podría llegar a una demanda de espacios, para la que el modelo de seguridad pública, tal vez no se encuentre preparado en el corto plazo.
Bajo este escenario de expectativas no cumplidas y de riesgo si se cumplieran, es necesario considerar que el modelo de seguridad pública sustentado en el Derecho Penal se encuentra agotado, al no haber generado los resultados que se esperaban, incluso, sus resultados muestran lo falaz que es mantener esperanza en que solo a través de la sanción se puede confrontar al delito; debe mirarse hacía un horizonte distinto que permita sin eliminar el plano punitivo, si ajustarlo a su exacta dimensión y resaltar el camino de un nuevo modelo que coloque en primer nivel, el atender las causas de los delitos y no solo sus consecuencias.
III.- Seguridad Ciudadana
Derivado del poco éxito del modelo de Seguridad Pública, a finales de la década de los noventas del siglo pasado y acorde con la fortaleza internacional que adquiere la doctrina de los Derechos Humanos, se comienza a perfilar y hablar de un modelo distinto para atender el tema delictivo; la Seguridad Ciudadana.
La Seguridad Ciudadana no emana de la Seguridad Pública y por tanto, no puede concebirse solo como una estrategia operativa y mucho menos, como el simple cambio de nombre de lo que ya ha mostrado su fracaso.
El eje del concepto ya no está en el delito, sino en el ciudadano; con una visión distinta a la mera protección por parte del Estado, ahora, el reconocimiento de los ciudadanos como sujetos de derechos y libertades, obliga al Estado a promover y garantizar su ejercicio, administrando los factores de riesgo de que ocurran eventos que lo limiten.
El tema de la seguridad, ya no se encuentra dictado por una Política Penal, sino por la comunión de Políticas Públicas, con una Política Criminal que no busca la sanción de los hechos delictivos como objetivo y por ende, entrelaza las diversas instituciones en torno al delito. Ahora, la Política Criminal decanta los objetivos y funciones de los actores que la integran, a través de dos Subsistemas: El de Policía y Justicia Administrativa, y el de Justicia Penal.
Diagrama de componentes del modelo de seguridad ciudadana
Por lo que la Seguridad Ciudadana puede definirse como el Conjunto de funciones públicas orientadas a garantizar a los ciudadanos el ejercer y gozar de sus derechos y libertades.³
Al considerar la Seguridad Ciudadana como campo de acción, atender las causas que generan conductas adversas a la sociedad y no solo su sanción; resulta obligada la interacción de Políticas Sociales con la Política Criminal, vinculación que debe encontrarse en el nivel de la coordinación, derivada del intercambio de información, que coadyuva al desarrollo y alcance de sus funciones y metas.
Lo anterior implica, que definida la política, sea social o criminal, las diversas dependencias y entidades de la administración pública que deben llevar a cabo la ejecución de los planes y programas que de ella deriven, intercambian y utilizan diversa información de su par, para focalizar acciones que ayuden al alcance de las metas de cada programa, conforme la política determinada; incluso, se puede llegar al punto, en que se realicen sugerencias de actividades o formas de evaluar determinadas acciones, para contemplarse en esquemas de retroalimentación de los procesos que ayuden a perfilar mejor los planes, programas e incluso la política.
En tal sentido, no debe existir subordinación de la Política Criminal en las Políticas Sociales y viceversa, ambas coexisten y tienen sus propias metas, definidas por su propio proceso de planeación, lo que no debe sufrir alteración debido a la participación de información de otra política; hacer lo contrario, aleja de las metas a la política de que se trate y la concentra en la atención de lograr el objetivo de la otra, provocando un traslape de su misión y funciones; que implicaría que las Políticas Sociales atendieran y dieran resultados sobre el tópico delictivo, y que la Política Criminal hiciera lo propio respecto a los temas sociales, situación que en términos de mantener una administración pública sana, no debe presentarse.
Sobre la integración de la Política Criminal, su orientación se encuentra en ayudar a generar condiciones para impulsar una cultura de la legalidad, que permita resolver los conflictos sociales de forma más expedita, privilegiando formas de intervención y justicia de corte administrativo, antes que punitivo; lo que coloca al Derecho Penal en el último eslabón de la línea, en el que ya no existe alternativa, sino sancionar.
Con este enfoque, la Política Criminal se conforma por los dos Subsistemas antes mencionados; de Policía y Justicia Administrativa, y de Justicia Penal.
El primero, parte de la convicción de que las instituciones de policía y por ende, los policías que la integran, son los servidores públicos que pueden tener mayor cercanía con los ciudadanos y por tanto, deben ser los primeros en auxiliarles.
Con esto, la configuración de la policía y por tanto la formación y capacitación de sus policías, deja de estar solo en la atención de los eventos delictivos, pasando a una visión de prestación de servicios en un sentido amplio, si bien ello no implica dar solución a todas las necesidades de la sociedad, si conlleva a ser los gestores de dichas soluciones, lo que de forma necesaria va construyendo lazos de confianza y legitimidad a su función.
Consideremos, si a un ciudadano le aqueja la falta o deficiencia de un servicio, como agua, alumbrado o recolección de basura, la opción tradicional es desarrollar todo un procedimiento de queja ante la propia administración local que no lo está proporcionando de forma adecuada; bien, si en lugar de ello, el ciudadano se pudiera acercar a un policía para comentar el tema, con la seguridad que él, será el emisario ante la administración local para la atención oportuna de la queja, sin duda se generaría un vínculo de confianza mutuo.
Y no solo en la vertiente de servicios, incluso, en la solución de conflictos directos entre ciudadanos, saber que el policía puede ser un mediador equilibrado, abonaría a la reducción de asuntos que se dirimen en los ámbitos de justicia administrativa o incluso penal.
Lo anterior, no impide la intervención de la policía en los eventos delictivos, la obligación de proteger a los ciudadanos sigue siendo parte de sus funciones, solo cambia el enfoque; de ser la detención del delincuente la prioridad, ahora es la protección del ciudadano, asegurando ello, se actúa en la detención; de ser la ubicación de posibles transgresores al marco legal su punto de atención, ahora es detectar necesidades de la sociedad para canalizar la vía de solución; incluso, en la variable de la investigación de hechos delictivos o escenarios de riesgos, la cercanía y confianza que puedan construir con la sociedad, les produce insumos de información para desarrollar labores de inteligencia, que permitan el diseño de formas de actuación ante tales eventos; información, que no solo puede ser utilizada por la Política Criminal, sino que puede ayudar a las Políticas Sociales.
En suma, la Policía en un modelo de Seguridad Ciudadana adquiere una importancia relevante, convirtiéndose en engrane medular del modelo.
Integración Policía – Ciudadanos en la Seguridad Ciudadana
La justicia administrativa en un modelo de Seguridad Ciudadana cumple con la misión de resolver conflictos sociales entre los ciudadanos de una forma ágil, privilegiando la mediación y en algunos casos, aplica sanciones de índole administrativa, para las que debe generar certidumbre de su ejecución.
En la Seguridad Ciudadana, en que el derecho penal no es la guía del modelo, ya que se busca reducir al máximo su intervención, la justicia administrativa adopta un rol sustantivo, no solo para dirimir conflictos, sino que a través de ello y la fortaleza que imprima a sus determinaciones, ayuda a configurar las bases para una cultura de legalidad.
El segundo Subsistema, el de Justicia Penal, se inscribe dentro del marco garantista del derecho y la democracia; así, el derecho penal no se ve como vía de solución a los conflictos en la sociedad, si no que se ubica en su sitio, el ser la última razón de intervención estatal, debido a su figura subsidiaria, que le obliga a actuar solo cuando cualquier otra forma de solución ha fracasado o es inexistente; toda vez, que la manera en que se hace presente es a través de la imposición de sanciones, que implican hacer sentir la fuerza del Estado, llegando a privar legalmente del ejercicio de derechos a los ciudadanos, por ser responsables del menoscabo de un bien jurídico indispensable para la sociedad, debido precisamente a ese nivel de intervención en los derechos de las personas, el derecho penal solo puede verse como la última opción.
Bajo la configuración garantista, el derecho penal se integra de dos grandes límites al derecho penal, que a su vez, cada uno tiene cuatro principios, los que cuentan con una serie de principios y requisitos que deben cumplirse para lograr configurar y ejecutar un derecho penal garantista.
Elementos de garantismo penal
Elaboración propia, con base en lo descrito por Luigi Ferrajoli en su obra: “Derecho y Razón” teoría del Garantismo Penal, Trotta, Madrid, 1995.
Al no ser la pretensión de este documento, desarrollar y analizar todo el Garantismo Penal, solo haré referencia a los límites en que debe desarrollarse el derecho penal y que ayudan a configurar un modelo de Seguridad Ciudadana.
El derecho penal debe tener límites para la creación de normas penales; esto implica que no puede legislarse a la ligera y pretender sancionar todo aquello que cause conflicto en la sociedad y mucho menos, creer que a través de la norma penal, se solucionan los problemas de la delincuencia.
En tal sentido, solo se podría generar una norma penal, si existe una absoluta necesidad de intervención del Estado y por la vía de la sanción, además, no se podría crear una norma penal que fuera en contra de la dignidad de la persona, esto es, que no por el hecho de encontrarse en una ley, puede someterse a las personas a actos que atenten o lesionen su integridad, toda vez que debe tenerse presente que el eje de todo el modelo, es precisamente el ser humano como sujeto de derechos y libertades; por último, solo podría crearse una ley penal, si protege bienes jurídicos fundamentales para la sociedad, que sean tangibles, y no meras aproximaciones probabilísticas, como los llamados delitos de peligro necesario; además, siempre y cuando, la protección al bien jurídico no pueda protegerse a cabalidad a través de otro tipo de acción o normatividad por parte del Estado.
Como puede leerse, extremos como el llamado “populismo penal”, no tienen cabida en el garantismo penal. El límite a la creación de normas penales, es el de mayor relevancia para un modelo de Seguridad Ciudadana, ya que al limitar la producción legislativa en materia penal a lo estrictamente necesario, se reducen las tentaciones de considerar al plano punitivo, como formas de solución de los diversos escenarios en que se producen delitos, forzando a la sociedad y su gobierno, a desarrollar alternativas viables, profundas, medibles y de largo aliento para la solución de los temas delictivos.
El segundo bloque de límites al derecho penal, lo constituyen los referentes a la persecución, proceso y ejecución del derecho penal; que tienen que ver con la forma en que se ejerce el derecho penal por parte el Estado, en estos límites, se encuentran los diversos principios que sirven de reglas para toda la implementación del proceso penal con pleno respeto a la dignidad humana y sus derechos; obliga al Estado, a ser el garante de acreditar la plena responsabilidad de una persona, para lo cual, deben existir elementos que no generen dudas. Solo a través del respeto cabal a los derechos de las personas sujetas a un proceso penal, el Estado vía sus instituciones, adquiere legitimidad en el uso de la vía punitiva.
De lo descrito sobre el modelo de Seguridad Ciudadana, podemos considerar que resulta una opción distinta a la vieja y todavía vigente, concepción de Seguridad Pública, además de las claras diferencias conceptuales, debe tenerse presente el alcance y fin de la Seguridad Ciudadana; la amplitud en que se deben abordar las diversas dificultades, obligan a desplegar mayor ingenio y capacidad en el uso de los recursos, para alcanzar dar garantía a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y libertades, siempre en apego al respeto de la dignidad de la persona, desterrando el ideal del Estado fuerte y protector, por el del Estado que empodera e impulsa a los ciudadanos.
Desafortunadamente, la Seguridad Ciudadana no ha logrado salir a la luz plenamente y ser implementada en nuestro país, en algunos casos, se pretende que a través de conformar un cuerpo de policía de proximidad o de crear áreas de mediación de conflictos, se está haciendo seguridad ciudadana.
El tomar solo algunas de las variables que conforman el modelo, no significa aplicarlo, llegando incluso al absurdo, de creer que con solo cambiar el nombre de las dependencias de seguridad pública por el de seguridad ciudadana, con ello ya adoptan el modelo y los cambios se producen; ese empleo manipulador muestra solo la poca importancia que para algunos tiene la comprensión y búsqueda se soluciones ante los diversos actos delictivos; para algunos resultará siempre más fácil hacer uso de la fuerza del Estado y con ello, esperar el reconocimiento social por abrir ese manto protector; sin embargo, no se dan cuenta que tal vez, y solo tal vez, arriesgar empleando otras soluciones podría generar legitimidad real al gobierno, que a través de empoderar a los ciudadanos se impulsa el crecimiento del Estado.
En Conclusión; el modelo de Seguridad Pública ya ha sido evaluado, quedando en evidencia su fragilidad y escasos resultados; ante ello, no resulta coherente mantener el mismo esquema, habría que intentar la implementación de un modelo de Seguridad Ciudadana, pero en su totalidad conceptual y no solo en partes; debe darse oportunidad de mostrar sus resultados, de ser evaluado, criticado, corregido y tomarse decisiones respecto a su continuidad o no, en cuyo caso habrá que trabajar en el diseño de alternativas que en realidad aporten a las soluciones que aún se encuentran ausentes.
La Seguridad Ciudadana probablemente se encuentra en su nivel conceptual, pero ajustado al crecimiento de la doctrina en derechos humanos y acorde a las funciones que deben desarrollar las diversas dependencias y entidades del Estado; tal vez ya sea tiempo de enlazar las ideas con las acciones y someter a prueba un modelo distinto para atemperar el delito, solo a través de ensayos y errores se logran corregir rumbos y alcanzar los mejores resultados, la Seguridad Pública ya transitó por ese camino y sus resultados son conocidos; la oportunidad para una nueva ruta con un modelo distinto existe, solo hay que tomarla.
IV.- La prevención social de la violencia y el delito. (El programa que quiere ser protagonista)
Derivado de los mismos resultados del modelo de Seguridad Pública, surge el desarrollo de una propuesta para atender las causas del delito y no solo las consecuencias, se parte del análisis de factores sociales que pueden ser los causantes y detonantes de la comisión de delitos; por lo que a través de la prevención social, se puede atajar la generación de violencia y el delito.
Con base en las premisas clínicas de diagnóstico, pronóstico y tratamiento; se definen sectores poblacionales, se determinan causas sociales que generan violencia y delincuencia, para aplicar diversas acciones sociales que deberán al paso del tiempo, mostrar la eficacia en la reducción de la violencia y los delitos.
Si bien lo anterior tiene una lógica impecable, ya que si logro detectar el virus o bacteria que genera la enfermedad, si lo erradico, la salud retorna; lo que significaría que si ubico la causa que genera delitos, simplemente la atiendo y con ello, el problema está resuelto.
No obstante, hasta en la medicina existen desaciertos; mucho más podría acontecer en las ciencias sociales.
Por tanto, el punto de análisis de la propuesta, que actualmente se aplica como programa, se encuentra en la forma en que se desarrollan los diagnósticos y los tratamientos.
El encontrar las causas sociales que generan la violencia y la delincuencia, depende en mucho de las variables que se desarrollen y utilicen para la búsqueda de información, si se incurre en solo detectar causas comunes de un solo núcleo de población, podría llegarse al extremo de criminalizar sectores de población; vaya, si se ubica que en el sector “A” se comenten muchos robos con violencia y que quienes los realizan proviene del sector “B”, con el rasgo común de provenir de familias desintegradas y escaso nivel de escolaridad; se podría llegar a inferencias como el que todos los del sector “B” son propensos a cometer robo con violencia, y como una forma de tratar la génesis de su reproducción, deben activarse acciones para que todos estudien y se integren los núcleos familiares. Como tal, pareciera un pronóstico y solución lógica, sin embargo, puede el pronóstico generar estigma sobre las personas que habitan el sector “B”, ya que por el simple hecho de vivir en él, pueden ser considerados como propensos a cometer robo con violencia; a su vez, la desintegración familiar y falta de escolaridad tuvieron un origen particular en cada caso, lo que implica cuestionar si es factible desarrollar una solución que sea viable y efectiva para todos.
Con lo anterior, no se pretende desestimar la prevención social de la violencia y la delincuencia como forma de acción para atender la producción del delito; sino aportar elementos de análisis que resalten los riesgos que debe evitarse, para tratar de hacerlo más afectivo en sus resultados, además de ubicarlo en su verdadero espacio conceptual.
Por lo que en primer lugar, debe aclarase que la prevención social de la violencia y el delito, no es algo que suple a la Seguridad Pública y mucho menos a la Seguridad Ciudadana; si bien es una alternativa adyacente a la Seguridad Pública, sus resultados positivos, difícilmente impactarían en el rediseño del modelo de Seguridad Pública, ya que éste se sustenta en el delito y su sanción, por ende, las causas que generan el delito no son su razón de existencia y punto de atención.
Respecto a la Seguridad Ciudadana, la prevención social de la violencia y el delito adquiere el nivel de programa; recordemos, que la Seguridad Ciudadana integra vínculos de coordinación entre Políticas Sociales y Política Criminal, siendo en esa comunión en donde se ubicaría a la prevención social de la violencia y la delincuencia.
Ubicación de la Prevención social de la violencia y el delito en la Seguridad Ciudadana
Solo que al ser parte de un modelo de Seguridad Ciudadana, debe cuidarse que la prevención social de la violencia y el delito, no realicen diagnósticos que incentiven las inferencias generales, que lleven incluso a estigmatizaciones; que la información no genere subordinación entre Políticas y sus acciones, esto es, que las Políticas Sociales no se guíen en sus actividades por los dictados de la Política Criminal y viceversa; ambas, deben seguir su propio plan y programas, sin subordinarse a los fines de otra; por tanto, su evaluación de resultados deberá ser con base en su propia planeación y no respecto a su grado de contribución hacía otra política y mucho menos, por el grado en que se reduce la violencia o los delitos, hacer esto, es retornar a una Política Penal, al colocar como eje al delito.
En tal sentido, la prevención social de la violencia y el delito, es un programa que ayuda a focalizar acciones de las Políticas Sociales, con base en el procesamiento de la información de la Política Criminal, que incluye la retroalimentación en un proceso inverso; su evaluación debe ser sobre indicadores creados exprofeso para la prevención social de la violencia y el delito, con base en sus propios diagnósticos sin que ello, sea pauta o guía para definir una Política Social o Criminal, solo contribuye con sus resultados a fortalecer un modelo de Seguridad Ciudadana.
V.- Seguridad Humana.
La Seguridad Humana surge en el plano internacional en la década de los noventas del siglo pasado, bajo la idea de desasociar el término seguridad, de la protección al Estado, de la seguridad nacional a través del poder militar, que defiende el territorio, sus habitantes y las instituciones, por lo que adquiere un matiz defensivo. Intención que es propicia en el ambiente de conclusión de la denominada Guerra Fría.
Por tanto, la seguridad vista desde la esfera internacional, debe vincularse al ser humano, en el respeto a su vida, integridad y desarrollo.
En tal sentido, el término Seguridad Humana surge vinculado al concepto de desarrollo humano de Naciones Unidas, que contempló en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Comenzando a figurar en el Informe sobre Desarrollo Humano de 1993, integrándose de manera amplia en su homólogo de 1994, que de manera general considera que la Seguridad Humana pasa a un proceso de amplitud de las libertades y capacidades de la personas, por lo que ya no se trata solo de proteger a los seres humanos de la violencia, sino de proteger los sus derechos, oportunidades y calidad de vida; por lo que el concepto ubica en su esencia al ser humano, es universal, democrático, preventivo, amplio, integral y cualitativo.
La Seguridad Humana se integra de dos factores generales a atender en sentido negativo: La ausencia de temor y la ausencia de carencias.
Que implican que los seres humanos para lograr su desarrollo, deben encontrase libres del temor a sufrir menoscabo en su integridad y bienes; además de estar libres de carencias básicas que permitan una vida digna y se constante desarrollo.
Sobre esta visión, de libertades, se los factores de ajustaron en el mismo sentido a tres libertades que debe tener el ser humano: Libertad del miedo; libertad de la necesidad y libertad de vivir con dignidad.
Diagrama sobre los elementos generales de la Seguridad Humana
Los factores se integran a su vez en siete componentes básicos:
Factores que integran la seguridad humana
A manera de resumen, los componentes se refieren a:
Seguridad Económica: Existencia de fuentes de empleo, que garanticen una fuente segura de ingreso; además de acciones sobre la mala distribución de la riqueza y la pérdida del poder adquisitivo.
Seguridad Alimentaria: Requiere que la población tenga acceso a los alimentos básicos, no solo por los factores económicos, sino en casos extremos, de manera física.
Seguridad en la Salud: Vinculada a la atención inmediata de enfermedades de alta diseminación poblacional, sobre todo en regiones altamente vulnerables; así como, el acceso que toda la población debe tener a las instituciones de salud.
Seguridad Personal: Referida a los eventos o acciones que incrementan los factores de riesgo, la vulnerabilidad e inseguridad de la sociedad; así como el impacto que producen en grupos de mayor vulnerabilidad.
Seguridad Comunitaria: Sobre la discriminación, actos violentos, conflictos o segregación, debido a la pertenencia a un grupo social, étnico, cultural, entre otros.
Seguridad Ambiental: Requiere que las personas cuenten con un ambiente físico saludable, que les permita un desarrollo óptimo.
Seguridad Política: Debe de garantizarse el respeto al libre ejercicio de los derechos políticos de las personas, sin que existan conflictos que las vulneren sus derechos humanos o los pongan en riesgo, derivado de transiciones políticas o actos relacionados.
En la integración de la Seguridad Humana, los Estados deben realizar las acciones (basadas en indicadores del PNUD) pertinentes para lograr cumplir con los siete rubros que conforman la Seguridad Humana, dichas acciones deben estar ajustadas a dos elementos estratégicos; el proteger y promover, con lo que se incentiva el empoderamiento de la sociedad y en particular de las personas que la integran.
El empoderar a las personas, debe producir crecimiento, toda vez que al estar ausente los temores o presente las libertades, bajo un entorno de tranquilidad, con oportunidades, respeto a su integridad, se impulsa su desarrollo como persona, resultando un componente indispensable para la evolución de la sociedad.
No obstante, el concepto de Seguridad Humana ha sido criticado, se ha mencionado que la amplitud del concepto resulta en imprecisión en su alcance, resultando un mero lema movilizador de causas; también, que podría ser utilizado por el realismo político, de igual forma que lo que pretende erradicar, esto es, que bajo el concepto de Seguridad Humana, se podrían justificar intervenciones militares, decididas por naciones con amplio poder de cooptación.
Vinculando la Seguridad Humana a lo expuesto sobre la Seguridad Pública y la Seguridad Ciudadana, encontramos que de forma alguna, puede considerarse que la primera suple o sustituye a cualesquiera de los otros dos modelos; esto, debido al nivel macro que tiene, derivado de sus componentes.
En concreto sobre la Seguridad Pública, la Seguridad Humana resulta incluso incompatible, ya que sus postulados están concentrados al desarrollo de la persona y no respecto a la protección del Estado.
Respecto a la Seguridad Ciudadana, encontramos que su orientación humanística coincide con los elementos de la Seguridad Humana, incluso, la Seguridad Ciudadana, integra vínculos entre las Políticas Sociales y la Política Criminal, que puede considerase coincidente en algunos aspectos con la visión amplia de la Seguridad Humana; sin embargo, recordemos que la Seguridad Ciudadana no pretende suplir o ser guía de las Políticas Públicas, solo existe coordinación derivado del flujo de la información con la Política Criminal, pero cada una mantiene sus metas y sus procesos para alcanzarlas; la Seguridad Ciudadana se mantiene en la lógica de buscar atemperar las causas que producen los delitos y las conductas contrarias a una cultura de legalidad, empleando para ello, una diversidad de funciones del Estado, antes de recurrir al derecho penal.
Dentro de los componentes de la Seguridad Humana, el que corresponde a la Seguridad Personal, es el que podría asociarse a la Seguridad Ciudadana; en tal sentido, puede afirmarse que la Seguridad Humana no suple a la Seguridad Ciudadana, pero si puede ser un referente para ella, considerando los elementos de la Seguridad Personal del concepto de Seguridad Humana.
VI.- Conclusiones.
- La seguridad pública se encuentra asociada a la policía y al delito, por lo que queda dentro de la esfera del derecho penal, que complica la construcción de una Política Criminal, reduciéndose a solo Política Penal.
- Con la visión de una Política Penal, el proceso de seguridad pública se encasilla en la producción de sentenciados como forma de mostrar resultados.
- Los resultados que ha generado la seguridad pública, evidencian su fracaso en la pretensión de reducir el delito.
- Derivado de la poca eficacia de la seguridad pública, se propone el modelo de seguridad ciudadana; que no mantiene como eje al delito, sino al ciudadano.
- La seguridad ciudadana, es modelo integral que interrelaciona a las Políticas Sociales con la Política Criminal; además en ésta, predomina la visión de solución de los conflictos por vías alternativas y administrativas, antes que el uso del derecho penal.
- En la seguridad ciudadana, la policía es un actor primordial, se reconoce su rol como servidor público de primer contacto y responsable de la atención a los ciudadanos; no solo de protegerlos contra el delito.
- En la seguridad ciudadana, el derecho penal se enmarca en el Garantismo, por lo que para ser creado (leyes) y utilizado (ejecución) existen límites que garantizan la dignidad de la persona.
- La seguridad ciudadana integra como un programa en la interacción de las Políticas Sociales y la Política Criminal, a la prevención social de la violencia y el delito; por lo que ésta, no suple o es por si misma seguridad ciudadana.
- La seguridad humana es un concepto de dimensión internacional que tiene como fin, impulsar en los Estados, el desarrollo humano de manera integral, con pleno respeto a los derechos y libertades de las personas.
- La seguridad humana se aleja de la visión de fortalecer al Estado y propone el empoderamiento de los ciudadanos, a través de su desarrollo, como forma de evolución de la sociedad.
- La seguridad humana es contraria a un modelo de seguridad pública, bajo la lógica de una Política Penal.
- La seguridad humana no suple a la seguridad ciudadana, ya que solo puede existir coincidencia de ésta, con el componente de la seguridad personal de la seguridad humana.
- La seguridad personal como componente de la seguridad humana, puede ser referente de la construcción de la seguridad ciudadana.
Referencias:
(1) El noveno párrafo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) menciona: “La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.”
(2) El artículo 21 de la CPEUM en su primer párrafo menciona: “Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.”
(3) Se utiliza el término ciudadano sin pretensión limitativa al género humano; toda vez que el modelo de Seguridad Ciudadana tiene un sentido humanista, por lo que su eje y sustento, es el ser humano.
Bibliografía.
Bustos Ramirez, Juan. “Control social y sistema penal”, Promociones publicaciones universitarias, Barcelona,1987.
De sola dueñas, Ángel. “Política social y política criminal”, En: el pensamiento criminológico, Tomo II, Ediciones Península, 1983. Pgs. 245-266.
Ferrajoli, Luigi. “Derecho y Razón” teoría del Garantismo Penal, Trotta, Madrid, 1995.
Ferrajoli, Luigi. “Garantismo” una discusión sobre derecho y democracia, Trotta, Madrid, 2009.
Roxin, Claus. “Política criminal y sistema del derecho penal”, Bosch, Barcelona, 1972.
Informes.
Primer Informe de Gobierno de Enrique Peña Nieto.
Segundo Informe de Gobierno de Enrique Peña Nieto.
Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE). De los años 2011, 2012 y 2013.
(*) Abogado con Maestría en Política Criminal; ha sido Delegado Estatal de la PGR, Titular de Órganos Internos de Control en diversas dependencias del Gobierno Federal y catedrático de diversas universidades públicas y privadas. Comentarios: jgudinog@hotmail.com